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大足国家新型城镇化综合试点扎实推进

来源: 发布时间:2017-09-01 浏览次数:2239 次 【字体:

一、 开展国家新型城镇化综合试点的背景

国家新型城镇化综合试点于2014年启动,全国首批确定了62个区、市、县为国家新型城镇化综合试点地区,重庆主城9区均为第一批试点地区,2015年,市政府办公厅出台了《关于印发重庆市主城九区国家新型城镇化综合试点工作总体方案的通知》(渝府办﹝201511号),总体方案对主城九区试点任务作了明确。2015年全国确定了73个区、市、县(包括33个农村土地改革试点地区)为第二批综合试点地区,第二批试点地区中,重庆市有大足区和綦江区。第二批试点时间是:2015年底启动试点,到2017年与第一批试点地区同步取得试点任务的阶段成果,形成可复制、可推广的经验;到2020年在全国范围内全面有序推广试点成功经验。也就是说,我们的试点时间共5年,贯穿整个“十三五”,前两年出成效、经验,后三年推广经验。

二、 成立组织机构,制定实施方案

一是及时成立综合试点领导机构。按照国家发改委等11部委《关于公布第二批国家新型城镇化综合试点地区名单的通知》(发改规划)﹝20152665号文件精神及市里要求,成立由区政府主要领导任组长,分管副区长任副组长,区相关部门负责人为成员的国家新型城镇化综合试点工作领导小组,对试点工作进行统一领导、统一组织、统一协调、统一实施。领导小组下设办公室在区发展改革委,由苏区长兼任办公室主任,区发展改革委主任、区城乡建委主任、区国土房管局局长任副主任,具体负责国家新型城镇化试点日常工作。

二是积极研究谋划试点实施方案。按照试点要求,经反复研究,多次召集相关部门召开座谈会议研究,并经市新型城镇化联系会议专家指导,最终形成《重庆市大足区国家新型城镇化综合试点工作实施方案》,实施方案确定了围绕“农村集体经营性建设用地入市、深化户籍制度改革、建立可持续城镇化投融资机制、推进产城融合发展、推动城乡一体化发展”等五个重点领域开展试点工作,促进城镇空间布局科学化,城区基础设施现代化,农村转移人口市民化,城乡协同发展一体化。”

三、细化目标任务,改革试点取得阶段成效

根据市新型城镇化联席会议办公室批复的《重庆市大足区国家新型城镇化综合试点工作方案》要求,发改委就新型城镇化综合试点5个方面、共15项具体任务,进行了目标任务细化,明确了牵头部门。目前,各项任务积极推进,农村集体经营性建设用地入市和产城融合发展取得显著成效(按市发改委领导要求,主要在这两方面出经验成果)。

(一)农村集体经营性建设用地入市

经全国人大常委会授权,大足区被确定为全国33个土地制度改革试点县(市、区)之一,开展农村集体经营性建设用地入市改革试点。试点实施以来,在国土资源部和成都督察局的指导下,大足区按照国家新型城镇化综合试点及国家农村土地制度改革试点工作部署要求,坚守土地公有制不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损“三条底线”,把维护农村集体经济组织和农民权益作为出发点,以建立土地增值收益分配机制和农村集体经营性建设用地入市制度为落脚点,把握方向、积极探索,稳妥推动大足区改革试点工作并取得阶段性成效。

1.改革试点工作推进情况。

一是建立完善的工作推进机制。建立了市、区、镇、村四级直通式工作体系,市委成立了以张国清副书记为组长的入市改革试点工作领导小组。大足区相应成立了区委书记任组长、区长任常务副组长的入市改革试点工作领导小组,各相关镇(街道)、村委会也分别成立了入市工作小组,落实了专人负责入市改革试点工作。同时,会同市国土房管局制订了《重庆市大足区农村集体经营性建设用地入市改革试点工作实施方案》,经市委、市政府审核后,报请国土资源部获批。

二是扎实开展基础调查工作。2015年,我区对存量潜力大、区位优势好、产业需求大、基层领导能力强、集体经营意识强的8个重点镇(街道)开展存量建设用地摸底、村民意愿调查、“多规合一”村规划和基准地价编制等工作。在此基础上,2016年试点工作在27个镇(街道)有条件的地点全面推开,并在租赁、入股以及城中村入市等方面进一步拓展入市交易的途径和方式,全面摸清了存量农村集体经营性建设用地底数,并会同市国土房管局,进一步核实确定了今年入市试点工作计划和工作重点,细化了路线图和时间表。

三是平稳推进入市交易项目。20151123日,通过招拍挂方式,大足区宝顶镇东岳村产业集中区110.54亩商服用地以3950万元的价格成功交易,拟用于大足石刻世界文化遗产博览园的相应配套建设。龙水镇保竹村就地入市2.52亩农村集体经营性建设用地以55.5882万元成交,用于工业厂房办公经营。201685日,成功入市交易5宗地(2宗集中区入市和3宗就地入市),入市面积63.74亩,交易总价2845万元,确保了在质和量上的全面突破。

四是积极指导集体收益分配。为切实保障入市集体经济组织和个人的利益,区国土房管局、区农委和宝顶镇人民政府积极指导宝顶镇东岳村开展了收益分配工作,并顺利分配到了社员群众手中。

五是逐步到位相关配套政策。国家层面,相继出台了《农村集体经营性建设用地土地增值收益调节金征收使用管理暂行办法》和《农村集体经营性建设用地使用权抵押贷款管理暂行办法》,分别对农村集体经营性建设用地土地增值收益调节金的征收缴库、使用管理和抵押贷款业务开展范围、全流程管理、风险保障机制、监管部门责任等做了明确规定。市级层面,出台了《关于做好农村集体经营性建设用地入市改革试点金融服务工作的指导意见》,引导、鼓励各金融机构积极为农村集体经营性建设用地提供抵押融资服务。大足区按照财政部、国土资源部关于印发《农村集体经营性建设用地土地增值收益调节金征收使用管理暂行办法》的通知财税[2016]41号,也重新调整了《大足区农村集体经营性建设用地土地增值收益调节金征收使用管理暂行办法》。同时,对农村集体经营性建设用地入市形成了一整套规范合法的交易程序,为今后的农村集体经营性建设用地入市打下了坚实基础。

2.取得的阶段性成效

一是界定了集体经营性建设用地范围。大足地处西南丘陵山区,长期以来的农耕传统形成了部分堆放粮食、生产工具或用于牲畜养殖等具有生产经营功能的村庄用地,且这类用地位于建设用地图斑之内。这次试点,根据2014年度土地变更调查结果,结合当前村庄用地实际,对土地利用总体规划和城乡规划中确定为工矿仓储、商服等经营性用途的土地,认定为存量集体经营性建设用地,开展确权颁证工作,妥善解决了试点地区存量经营性建设用地数量少、认定难的问题。

二是明确了集体经营性建设用地入市主体。由于大足区农村集体经济组织未进行股份制改革,为确定入市主体,我们按照国土资源部入市改革实施细则的相关规定,结合全市最近开展的农村集体经济组织的资产量化确权工作以及农村集体经济组织资产量小、经济相对较弱的实际情况,明确了现阶段绝大多数入市主体为村民小组(原老社),部分属于村集体和镇集体的,入市主体则由相应的村、镇集体经济组织行使所有权。

三是开展了村级层面“多规合一”编制。为优化试点地区国土空间开发格局,提高规划对用地空间的管控能力,我们在试点中以土地利用总体规划为基础,在村级层面开展了“多规合一”编制工作,将土地利用总体规划、村庄规划、产业规划、环保规划有机融合,变多张蓝图为一张蓝图,统筹考虑人口、产业、用地、环境发展需求。推动村级层面规划体制改革创新,村规划由区政府审批后作为规划管理依据,提高了农村集体经营性建设用地入市效率,探索出了一条符合农村发展、可操作的规划管理模式。

四是形成了城乡统一基准地价体系。按照建立城乡统一的建设用地市场,实现集体土地与国有土地同权同价、同等入市的要求,我们在试点中综合考虑人口、产业、社会经济、区位条件等因素,创新性地开展了全区城乡统一土地级别和基准地价编制工作,将基准地价的覆盖范围扩大到农村地区。城乡统一基准地价体系的建立,为集体经营性建设用地宗地评估和上市交易提供了价格参考,有效保障了集体经济组织土地财产权益的实现。

五是明确了集体经营性建设用地入市规则。在改革试点过程中,制定了“1+7+8”的政策文件和技术规范,即:1个实施方案,7项规则办法(入市管理办法、使用权确权登记实施意见、使用权入市交易规则、集体经济组织成员资格认定指导意见、收益分配指导意见、入市地块建设管理办法、土地增值收益调节金征收使用管理实施办法)和8个技术规范(调查技术规范、村规划编制技术规程、复垦规划设计技术规范、城乡土地定级技术规范、城乡统一建设用地使用权基准地价评估技术规范、使用权价值评估技术规范、数据衔接处理技术规定、试点项目1:500测绘成果与1:10000相关图件套合处理技术规定)。

六是完善了兼顾多方平衡的收益分配制度。按照“土地增值收益分配要兼顾国家、集体、个人,合理提高个人收益”的总体要求,一方面,国家主要通过征收土地增值收益调节金参与分配收益,按照“分地区、分用途”分别确定土地增值收益调节金标准,以土地增值收益部分的20%—50%计征调节金。另一方面,集体经济组织留存的收益比例不低于纯收益的30%,剩余部分在集体经济组织成员内部公平合理分配。

七是实现入市改革制度与地票制度有机融合。运用地票制度原理,实现土地发展权由复垦区转移到建新区,建立了两地之间的生态补偿和收益共享机制。同时,复垦区成本测算和收益分配参照地票制度,复垦区成本按照约12万元/亩进行测算,收益分配是把国家提留后的剩余增值部分返还集体经济组织。

3.工作分析与体会

一是试点对经济发展的影响。一是从税收方面看。入市扩大了政府税收来源。目前7宗地国家共征收土地增值收益调节金706.9万元(平均4万元/亩),占土地增值收益的39.1%,占土地出让总价款的10.3%。二是从土地市场来看。出让土地具体用途主要为商业、工业和教育用地,有效解决了一部分产业用地需求,由于改革不允许农村集体经营性建设用地用于商品房开发建设,因此从目前来看,不会对国有土地供应和房地产市场造成较大影响。三是从带动农村发展方面看。改革试点较大地促进了农村经济社会发展。一方面,农村集体经济组织通过入市获得12—22万元/亩不等的收入,切实增加了农民群众经济收入;另一方面,通过入市带动产业发展、解决农村用地需求、改善农村居住条件、完善农村基础设施,为“三农”发展做出了贡献。据调查,在去年入市的两宗土地中,96%的农户对改革政策表示满意。

二是入市对征地工作的影响。一方面,从综合收益上看。农村集体经营性建设用地入市集中区收益21.4万元/亩与征地制度所得平均收益19.2万元/亩大体平衡,入市复垦区收益12.03万元/亩与地票制度平均收益12万元/亩大体平衡,有效实现了入市、征地、地票等各项政策之间的衔接协调。另一方面,从成交量上看。2015年集体土地出让面积和价款分别占总出让面积和价款的3.5%6.1%2016年的比例分别为8.9%4.9%,所占比例均较小。因此,从整体上看,农村集体经营性建设用地入市对农地征收及国有土地出让未造成较大影响。

三是两种入市途径的分析。通过探索就地入市和集中区入市两种途径,我们认为:一是就地入市途径市场较大、可推广性强。西部地区存量集体经营性建设用地少,具备一定的产业基础和发展前景,这部分土地进行入市并推广是切实可行的。从入市条件来看,这部分土地基本属于存量集体建设用地,具备较为成熟的入市交易条件;从入市途径来看,这些地只需采用就地入市,且入市范围基本都限制在集体内部,便于协商;从收益分配来看,其涉及的利益群体主要是原来的土地承包户和村组集体,利益分配难度较小。二是集中区入市途径可以在全国范围内推广。我们去年在全国率先探索了集中区入市途径,将宝顶镇原有偏远、闲置废弃、零星分布的存量农村集体经营性建设用地指标110.54亩,置换到交通便利、前景良好的东岳村产业集中区,用于石刻文化遗产博览园建设。结合地票政策,采用这种模式入市极具推广价值,可以解决地区经济发展趋势好,而存量建设用地指标不足的特色规模产业用地需求。

(二)产城融合发展快速推进

1.主要目标及试点任务。大足“产城融合”发展主要依托万古镇、万古高新区,围绕“现代工业新区、智慧经济新城”的发展目标,秉执“创新驱动、产城融合”发展理念,致力于以高新技术产业为核心,着力打造智能装备产业、环保装备产业、电子信息产业、现代汽摩产业和轻工医药产业共五大产业集群,全力推进万古高新区建设,打造“产城融合”的特色小镇。2020年,力争工业总产值达到500亿元。

万古镇城镇规划8.6平方公里,其中高新区用地6平方公里,城镇建设用地2.6平方公里。规划城镇人口达到6万人。统筹推进“一主、一副、两带、四区”协调发展。“主中心”为高速公路下道口至现有城区区域,致力拓展和优化城市空间,完善和提升城市功能,促进人气和商业聚集。“副中心”为园区南部区域,主要发展工业研发等综合服务。“两带”分为东西发展方向和南北发展方向。东西发展方向,以大铜路为轴线,主要培育壮大雷竹、花卉等产业。南北发展方向,以胜天湖水库为中心发展莲藕、水产养殖等产业,以淮远河为依托打造万亩蔬菜基地。“四区”为东部生活服务区,南部、西部和北部布局工业园区。加快推进大足至万古快速通道建设。促进城乡一体化发展,不断完善农村基础设施。推进物质文明与精神文明协调发展。推进万古鲤鱼灯舞文化广场建设,深化鲤鱼灯舞文化传承和开发。开展文化惠民工程,争取建设首座数字放映院。广泛开展文明村镇、文明单位创建活动,推进志愿者服务常态化。

2.主要措施。

一是夯实产业基础,增强发展动力。高新区建设持续发力,启动C2平方公里征地拆迁及土地平场。加快推进梧桐湖中央公园、创新中心等续建项目建设。启动总投资1亿元的工业污水处理厂、总投资2.2亿元的安置房(二期)、园区C区基础设施等项目建设。加快启动高新区配气站建设,推进万古水厂技改和电力、天然气等管道管网建设,逐步完善园区供水、供电、通信等基础设施要素保障。招商模式不断创新。坚持促进主导产业招商,开展智能制造装备、汽摩、环保装备等五大产业定向招商。坚持突出大项目招商,主攻大企业集团和行业龙头企业,引进投资规模大、科技含量高、产业带动性强的重特大项目。坚持形成产业链招商,加快打造摩托车产业园、电梯产业园、智能装备、环保装备等百亿级产业集群。助推企业投产达效。做好大联统、富士电梯、澳夌工贸等投产企业后续服务,积极争取国家、全市产业扶持专项资金,加快中科院环保基地等签约项目手续办理,推动项目开工建设。

二是强化基础设施建设,提升城镇承载能力。不断拓展城市规模,实施世纪大道、香槟大道、绕城南路、千秋大道(二期)工程建设,增强城区与园区之间道路互通。启动鲤鱼灯舞文化广场建设,稳步推进房地产项目开发,促进高新区与城区产城互动发展。持续深化城镇管理。加大对市政设施的投入,增添垃圾箱、清扫车等设施。对城区卫生死角、背街小巷乱贴乱画、户外广告和乱停乱放、占道经营等行为开展定期或不定期集中整治。抓好市政队伍建设,强化对执法人员的教育和管理,提升城镇管理水平,促进城市秩序井然、更加靓丽。着力提升承载功能。促进区第三人民小学教学楼改造、区第三人民医院和中心敬老院建成投用。推进高新园区幼儿园建设,不断完善水、电、气、道路、绿化、路灯等基础设施建设。启动万古综合交易市场建设,增强商业服务能力。完善农村公路网络建设。

3.取得的主要创新成效

一是创新管理体制。大足区委、区政府为加快万古高新区建设,赋予了万古镇与高新区统筹管理、园区管委会与开发公司“委司合一”的“三位一体”管理体制,将万古城镇建设纳入高新区开发建设统筹规划、统一实施,达到了资源有效整合、工作推动有机统一和“1+1>2”的效果,为万古实现产城融合式发展奠定了坚实基础。

二是创新城乡土地管理制度。优化土地利用结构,合理调整工业用地和商业用地供应比例关系,建立有效调节工业用地和居住用地的合理比价机制。提高存量建设用地在土地供应总量中的比重。缩小征地范围,严格规范征地程序,健全被征地农民合理、规范、多元保障机制。

三是创新投融资机制体制。建立政府投入和社会投入相结合的特色小镇建设投融资体制,整合专项建设基金,优先用于特色小镇示范点建设,重点打造特色鲜明的主导产业,完善配套基础设施,提升城镇功能。充分利用金融组织贷款,优先支持特色小镇示范点建设。引导银行业金融机构结合新型城镇化建设金融需求特点,创新金融产品和服务,加大对特色小镇示范点建设的信贷支持,积极利用农发重点建设基金等货币政策供给,加大定向支持力度,扩大金融机构新型城镇化建设信贷资金来源。鼓励产业引导股权投资基金、基础设施PPP项目投资基金等支持特色小镇示范点建设。

四是建立健全“多规合一”与产城融合体制机制。从技术方法、编制程序、实施管理等方面,探索经济社会发展规划、城乡规划、土地利用规划、生态环境保护等规划“多规合一”。探索城市产业转型升级与城市功能提升融合发展新模式,强化产业发展的主体功能导向与城镇空间布局导向,促进城乡健康融合发展。

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